נדחו עתירות נגד החלטה בעניין הענקת "אישור שקילות" לתארי אוניברסיטת לטביה

השופטת א' חיות:

           שלוש העתירות שלפנינו הינן חוליה נוספת בשרשרת ארוכה של עתירות שהוגשו לבית משפט זה בפרשה שתחילתה במחצית שנת 2001, המכונה "פרשת תארי אוניברסיטת לטביה". העותרים, בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל (להלן: נציגות אוניברסיטת לטביה) שבים ומלינים גם זו הפעם על כך שלא ניתן להם "אישור שקילות" לתארים שקיבלו מאת הנציגות וזאת לאחר הליכים שונים שנקט המשיב בעניינם.

הרקע וההליכים המשפטיים

1.        החל משנת 1996 פעלה בישראל נציגות אוניברסיטת לטביה כנציגות של אוניברסיטה זרה בשיטת ה"למידה מרחוק". על פי שיטה זו התבצעה הלמידה בדרך של עבודה עצמית מול מוסד האם בהתאם ל"אישור פעולה" (השונה מאישור לפעול כשלוחה בישראל) שניתן לנציגות מאת המועצה להשכלה גבוהה ללימודי תואר שני במנהל עסקים, בחינוך ובמדעי ההתנהגות, והחל מיום 2.3.1998 גם ללימודי תואר ראשון בחינוך, במינהל עסקים, במדעי ההתנהגות, באיכות הסביבה ובמינהל ציבורי. במהלך השנים פנו רבים מבוגריה של נציגות אוניברסיטת לטביה אל הגוף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל הפועל ליד משרד החינוך (להלן: המשיב או הגף להערכת תארים) והמופקד על בחינת בקשות המוגשות על ידי עובדים בשירות המדינה וכן על ידי המשרתים בצה"ל, במשטרה ובשירות בתי הסוהר המחזיקים בתואר אקדמי ממוסדות אקדמיים זרים, למתן אישור לשקילותם של התארים שבידיהם לתארים מקבילים ממוסדות ישראליים מוכרים. זאת לצורך קבלת הטבות ממעסיקם (תוספת שכר, קידום בדרגות ואפשרות להתמודד במכרזים אשר אחד מתנאיהם הוא תואר אקדמי) (להלן: אישור שקילות). עד ליום 21.11.1999 ניתן בדרך כלל אישור כאמור לבוגרי הנציגות אך באותו מועד פירסמה המועצה להשכלה גבוהה רשימה של שלוחות ונציגויות זרות, עימן נמנתה גם נציגות אוניברסיטת לטביה, עליהן נאסר לרשום סטודנטים חדשים ללימודים. כמו כן, התעורר במהלך שנת 2001 חשד ביחס לחוקיות פעולתה של נציגות אוניברסיטת לטביה, בין היתר בכל הנוגע להענקת תארים במרמה ונפתחה חקירה פלילית בנושא זה. בעקבות החקירה הורתה פרקליטות המדינה ביוני 2001, על דעת נציבות שירות המדינה, להקפיא את בדיקת אישורי השקילות לבוגרי הנציגות (להלן: החלטת ההקפאה). במאמר מוסגר יצוין כי חקירת המשטרה הובילה לבסוף להגשת כחמישים כתבי אישום נגד מפעילי הנציגות ונגד חלק מבוגריה בעבירות של קבלת שוחד, קבלת דבר במרמה, מרמה והפרת אמונים וכן התקיימו הליכים משמעתיים לכ-200 בוגרים.

2.        כנגד החלטת ההקפאה הוגשו שלוש עתירות על ידי שוטרים, אנשי שב"ס ואנשי צבא קבע בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה (בג"ץ 478/02; בג"ץ 4512/02; ובג"ץ 4569/02, להלן: העתירות נגד החלטת ההקפאה), אך עתירות אלו נדחו בכפוף לכך שהמשיבים לאותן עתירות יקבלו החלטה באשר לאופן בו ינהגו בהיבט המנהלי ובמישור יחסי העבודה בכל הבקשות התלויות ועומדות למתן אישורי שקילות, לא יאוחר מיום 1.10.2002. בהתאם לכך הודיעו המשיבים, ביום 1.10.2002 לבית המשפט, כי ככלל לא יינתנו אישורי שקילות לבעלי תארים של נציגות אוניברסיטת לטביה, אך ייבנה מודל שיאפשר לבוגרי הנציגות להוכיח, לאחר שימוע, את זכאותם לקבל הטבות שכר. בהמשך להודעה זו התקבלה ביום 20.3.2003 החלטה סופית על ידי נציב שירות המדינה והממונה על השכר לפיה לא יוענקו אישורי שקילות לבוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה שטרם קיבלו אישור וכן ישללו אישורי השקילות שהוענקו בעבר לחלק מבוגרי הנציגות. עוד נקבע באותה החלטה כי בוגר נציגות אשר אין ראיות כי השיג את התואר בדרך בלתי חוקית או בלתי כשרה יהיה זכאי לבחור באחת משלוש חלופות: עמידה בבחינה בתחום הלימודים שלמד בנציגות והצלחה בה כתנאי לקבלת הטבות שכר (אך לא אישור שקילות); תשלום חד פעמי על ידי המדינה בגובה שכר הלימוד ששילם (בניכוי הטבות השכר); או תוספת שכר בשווי 20% מהתוספת לה היה זכאי אילו התואר שקיבל היה שקול לתואר ישראלי או 2% מהשכר לשעה לו היה זכאי באותו מועד, לפי הגבוה (להלן: החלטת הפסילה).

           חוקיותה של החלטת הפסילה נתקפה בשש עתירות שהוגשו לבית משפט זה (בג"ץ 3379/03; בג"ץ 3459/03; בג"ץ 3487/03; בג"ץ 3616/03; בג"ץ 5162/03; ובג"ץ 5715/03, להלן: העתירות נגד החלטת הפסילה) ואלו התקבלו ביום 18.3.2004. בפסק הדין נקבע כי כיוון שהמשיבים לאותן עתירות לא ערכו לכל אחד מהעותרים שימוע אינדיבידואלי נמנעה מהם האפשרות לשכנע כי החשדות שבגינם נפתחה החקירה המשטרתית אינם נוגעים אליהם ובכך נפגעה זכות הטיעון שלהם. עוד קבע בית המשפט כי החלטת הפסילה לא התבססה על תשתית ראייתית מספקת וכי היא אינה מידתית שכן האמצעי שנבחר פוגע ללא הצדקה בבוגרים רבים שאין כל ראיות שהתואר האקדמי שבידיהם הושג בדרך לא כשרה. כמו כן נפסק כי לא מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהפעלת האמצעי לבין הנזק הכבד אשר נגרם לבוגרים אשר אין ראיות לפסול כלשהו שנפל בהתנהגותם. לפיכך הורה בית המשפט על בטלות החלטת הפסילה וקבע כי אין למנוע מהעותרים את זכותם להמשיך ולקבל את ההטבות להן הם זכאים בשל התואר מהנציגות שבידיהם וכן כי אין למנוע מבוגרי הנציגות את הזכות שהגף להערכת תארים ידון בבקשות לאישור שקילותם של תארים שעניינם טרם הוכרע. עם זאת הבהיר בית המשפט כי אין במסקנה זו כדי למנוע מן המשיב לשלול הטבות מבוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה אשר לגביהם באופן אישי קיימות ראיות ברמה המנהלית כי התואר האקדמי הושג על-ידם במרמה או בדרכים אחרות שאינן כשרות.

3.        משלא חודש הטיפול בבקשות אישורי השקילות של הבוגרים, הגישו העותרים בעתירות נגד החלטת הפסילה ביום 15.8.2004 בקשה לפי פקודת בזיון בית משפט. בהחלטה מיום 12.10.2004 קבע בית המשפט כי הזמן הסביר בו היה על המדינה לבצע את פסק הדין חלף והוא הורה כי הבדיקה הפרטנית של הבקשות להכרה בשקילות תחל לא יאוחר מיום 1.11.2004 ותסתיים לא יאוחר מיום 1.3.2005.

           בעקבות החלטה זו הוקם על ידי המשיב מערך לעריכת בדיקות פרטניות של הבקשות למתן אישורי שקילות שהגישו בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה. באותו שלב אף החליט המשיב למקד את הליך הבדיקה הפרטני בבוגרים שתוארם טרם נבדק, כ-4000 במספר, ולא לשלול את אישורי השקילות מבוגרים שכבר קיבלו אותם. מדצמבר 2004 ואילך התקיימו ראיונות לבוגרים באמצעות חברת טלדור בע"מ (להלן בהתאמה: טלדור ו-סבב הראיונות הראשון) ולצורך הבדיקה הפרטנית במסגרת ראיונות אלה, נשלחו אל בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה במהלך חודש נובמבר 2004 שאלונים הנוגעים למהלך לימודיהם בהם נדרשו למלא פרטים שונים אודות הלימודים וכן לצרף העתקים של עבודות שהגישו במהלכם (ככל שהן בידיהם). בנוסף הוצאו תיקיהם האישיים מהארכיב של חברת "מודום" (מפעילת נציגות אוניברסיטת לטביה), ונבדקו עבודות הגמר שאותרו שם (כעשרים וחמישה אחוזים מהתיקים ובהם עבודות הגמר, לא אותרו).

4.        ביום 5.12.2004 וביום 8.12.2004 הוגשו שתי בקשות נוספות לפי פקודת ביזיון בית המשפט במסגרת העתירות נגד החלטת הפסילה, בהן נטען כי הליכי הבדיקה בהם נוקטת המדינה מהווים ניסיון לעקוף את פסק הדין שניתן בעתירות. ביום 11.1.2005 דחה בית המשפט את הבקשות בקובעו כי עצם קיומם של הליכי בדיקה אינו עומד בסתירה לפסק הדין ועוד הבהיר כי הליכי הבדיקה נקבעו לאחר מתן פסק הדין, ומשכך ההחלטה על הליכים אלה לא עמדה לביקורתו של בית המשפט ולכן לא ניתן להעמידה לביקורת במסגרת הליכי ביזיון בית המשפט. בית המשפט הוסיף וציין לבסוף כי אין הוא נוקט עמדה באשר לסבירותה של ההחלטה בדבר הליכי הבדיקה. בקשה נוספת שהוגשה לפי פקודת בזיון בית המשפט נדחתה אף היא ביום 19.6.2005 ונקבע כי אין ממש בטענה שהתארכותם של הליכי הבדיקה בעניינם של חלק מן העותרים מהווה הפרה של פסק הדין בעתירות נגד החלטת הפסילה.

5.        במהלך חודש פברואר 2005 נתן המשיב את החלטתו בחלק ניכר מן הבקשות שהוגשו לו על ידי בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה לאישור שקילות. בוגרים רבים אשר פניהם הושבו ריקם מיאנו להשלים עם ההחלטה לדחות את בקשתם והגישו השגות על ההחלטה בעניינם ומשאלו נדחו הגישו כ-1,500 מן הבוגרים שש עתירות נוספות לבית משפט זה נגד ההליכים הפרטניים שהתנהלו בעניינם (בג"ץ 4573/05; בג"ץ 4756/05; בג"ץ 5154/05; בג"ץ 5863/05; בג"ץ 6051/05; בג"ץ 6993/05, להלן: העתירות נגד ההליכים הפרטניים). באותו שלב החליטו המשיבים ליתן אישורי שקילות ליותר מ-1,200 בוגרים שבקשתם סורבה רק מן הנימוק שתכנית הלימודים בנציגות אוניברסיטת לטביה לא תאמה את תכנית הלימודים שנדרשה על ידי אוניברסיטת האם (להלן: נימוק אי ההתאמה). כתוצאה מכך הוכרו באותו השלב 2,213 תארים מתוך 4,066 תארים שנבדקו. עוד החליטו המשיבים לאפשר ראיון חוזר לכ-620 בוגרים אשר בקשתם נדחתה כיוון שלא שיתפו פעולה במהלך הראיונות, אך זאת בכפוף לתשלום של 800 ש"ח (השווים לעלותו של ראיון על ידי חברת טלדור), וכן הסכימו לערוך ראיונות לבוגרים שטרם התראיינו, לבוגרים שהוחלט לזמנם לראיון חוזר ולבוגרים שהגישו את בקשותיהם לאישור שקילות באיחור ניכר (בכפוף למתן הודעה מיידית על ידם ולכך שישאו בעלות הראיון) (להלן: סבב הראיונות השני או הראיון החוזר). נוכח התפתחויות אלו צמצמו העותרים את העתירות נגד ההליכים הפרטניים ומיקדו אותן בבקשה שלכל הבוגרים שיהיו מעוניים בכך ייערך ראיון חוזר בלא שעלותו תוטל על הבוגרים וכי יוסדר מנגנון ערעור שיאפשר לבוגרים שבקשותיהם נדחו להשיג על ההחלטות. כמו כן הלינו העותרים שם על כך שלאחר שנימוק אי ההתאמה בוטל קיבלו חלק מהבוגרים שנדחו בשעתו בשל נימוק זה הודעות לפיהן קיים נימוק נוסף לדחיית בקשתם.

6.        בפסק דינו מיום 27.5.2007 דחה בית המשפט את העתירות נגד ההליכים הפרטניים בקובעו כי אין מקום לקבל את בקשתם הגורפת של העותרים לסבב ראיונות שני שכן העובדה שכמחצית מהבוגרים נמצאו זכאים לאישור שקילות מעידה על כך שאין בסיס לניסיונם של העותרים להציג את הראיונות שנערכו בסבב הראשון כבלתי סבירים. עוד קבע בית המשפט כי לבוגרים אשר בקשותיהם נדחו בשל טענות פרטניות שונות עמדה האפשרות להשיג על ההחלטה והשגות אלה נבחנו כולן על ידי המשיבים וחלקן אף התקבל. עובדה זו, כך נקבע, יש בה כדי להעיד על כך שההשגות נבחנו בכובד ראש ובלב פתוח ולא על מנת לצאת ידי חובה. עם זאת קבע בית המשפט כי אין לקבוע באופן גורף שכל הבוגרים אשר בקשותיהם נדחו מסיבות פרטניות לא יהיו זכאים לראיון חוזר ויש לבחון כל מקרה לגופו. בית המשפט הוסיף וקבע כי אין מקום להתערב בהחלטת המשיבים להתנות את קיומם של ראיונות חוזרים בכך שהבוגרים ישאו בעלותם, בקובעו כי מדובר בדרישה סבירה ומידתית וכי אין כל הצדקה להטיל על המשיבים, ובעקיפין על הציבור, את עלותם של הראיונות החוזרים. עוד קבע בית המשפט בפסק הדין כי יש לדחות את דרישת העותרים להקמת מנגנון אשר יאפשר הגשת ערעור על החלטת המשיבים בהדגישו כי המשיבים בדקו ובודקים כל השגה המוגשת להם באופן פרטני ומעמיק. אשר לאותם בוגרים שבקשתם נדחתה בשל נימוק אי ההתאמה ולאחר מכן הודע להם כי בקשתם נדחתה מטעמים אחרים, קבע בית המשפט כי אין כל סיבה להניח שהתנהלות המשיבים בעניין זה נבעה משיקולים זרים וציין כי בוגרים אלו רשאים להגיש השגה אשר תיבחן לגופה.

           בית המשפט סיכם את פסק דינו בעתירות נגד ההליכים הפרטניים באמרו:

ענייננו בפרשה אשר נמשכת מזה מספר שנים, מאז הגשת הבג"ץ הראשון [העתירות נגד החלטת הפסילה]. בעקבות פסק הדין בבג"ץ הראשון, ובמהלך התנהלות ההליכים בעתירה שבפנינו, חלו מספר שינויים בנסיבות ובעמדות המשיבים. כך, בעקבות פסק הדין בבג"ץ הראשון קיבלו כל הבוגרים הזדמנות לראיון אישי, ועקב ראיונות אלה, ולאחר הסרת נימוק אי ההתאמה, קיבלו כמחציתם את אישור השקילות המבוקש. בוגרים נוספים יוכלו לעמוד בפני ראיון חוזר, בהתאם לשיקול דעתם של המשיבים. בנוסף, במהלך הדיונים הסכימו המשיבים שלא לעמוד על נימוק אי ההתאמה, אשר היווה את סלע המחלוקת העיקרי לאורך מרבית הדיון בעתירה שבפנינו. מסקנתנו היא כי ההליך נשוא העתירה מתנהל כיום באופן ראוי, וכי המשיבים השקיעו מאמצים ראויים להסדרתו. אך טבעי הוא כי חלק מהבוגרים אשר בקשותיהם לאישור שקילות נדחו, אינם שבעי רצון מתוצאות ההליך. עם זאת, לא עלה בידי העותרים להצביע על פגם בהליכים בהם נקטו המשיבים, נוכח קביעת בית המשפט בבג"ץ הראשון כי המדינה רשאית לשלול את הזכות להטבות מבוגרי אוניברסיטת לטביה, כאשר קיימות הוכחות ברורות ומשכנעות ברמה הנדרשת על-פי מבחן הראיה המינהלית, שהתואר שלהם הושג בדרכים שאינן הולמות הליך של השגת תואר אקדמי. כפי שהובהר לעיל, בוגרים אשר להם טענה מבוססת, המצביעה על פגם בבחינת עניינם הפרטני, יהיו רשאים לפנות למשיבים בהשגה, וזו תיבחן לגופה.

           לאחר מתן פסק הדין הנ"ל נערך סבב ראיונות שני ל-840 בוגרים, וכרבע מתוכם (202 בוגרים) קיבלו אישור שקילות בעקבות ראיון זה.

העתירות שלפנינו

7.        העותרים בשלוש העתירות שלפנינו הם אנשי צבא הקבע אשר החלו לימודיהם בנציגות אוניברסיטת לטביה לפני יום 21.11.1999 בשיטת לימודים מרחוק וקיבלו תארים אקדמיים. סמוך לחודש יוני 2001 פנו העותרים למשיב בבקשה לקבל אישורי שקילות, אך בקשתם סורבה. עותרים אלה, למעט שניים מן העותרים בבג"ץ 1820/08, נמנו עם העותרים בעתירות הקודמות נגד החלטת ההקפאה, נגד החלטת הפסילה ונגד ההליכים הפרטניים אך בסיום ההליכים הפרטניים בעניינם לא ניתנו להם אישורי שקילות ומכאן העתירות שלפנינו בהן שבים העותרים ומלינים כנגד ההליכים הפרטניים.

           עשרים ושמונה העותרים בבג"ץ 1820/08 ובבג"ץ 973/08 הינם בוגרים אשר בקשתם למתן אישורי שקילות סורבה בתום סבב הראיונות הראשון מטעמים שונים ובהם: חוסר הכרות וחוסר התמצאות בחומר הנוגע לעבודת הגמר ולקורסים שעברו וכן קיומה של עבודת גמר זהה לזו שהוגשה על ידם. חלק מן העותרים הללו מבקשים כי נורה למשיב ליתן להם אישור שקילות וחלקם עותרים (כסעד ראשי או לחלופין) כי נורה למשיב לזמנם לראיון נוסף (להלן: העתירות נגד ההחלטות בסבב הראיונות הראשון). העותרים בבג"ץ 4840/08, מאה שלושים במספר, סורבו לאחר ראיונות חוזרים שנערכו להם לבקשתם (אף שלטענת המשיב לא שיתפו פעולה ולא סיפקו מידע המאפשר להעריך את תוארם בסבב הראיונות הראשון), אך גם בתום סבב הראיונות השני נותרה על כנה ההחלטה שלא ליתן להם אישורי שקילות משום שלא סיפקו מידע המעיד על הליך לימודים תקין ולא עלה בידם להרחיב אודות מושגי יסוד, קורסים מרכזיים ועבודת הגמר. לגבי חלק מן העותרים הוסיף המשיב וקבע כי קיימים פגמים המעלים חשד שעבודת הגמר לא הוכנה על ידם או כי קיימת עבודת גמר נוספת הזהה או דומה במידה רבה לעבודתם. העותרים בעתירה זו קובלים כולם נגד ההחלטה שלא ליתן להם אישורי שקילות (להלן: העתירה נגד ההחלטות בסבב הראיונות השני).

           ביום 9.4.2008 אוחד הדיון בשלוש העתירות דנן (שתי עתירות נוספות שהוגשו בפרשה זו - בג"ץ 4534/07 ובג"ץ 9734/08 - נמחקו בהסכמה ביום 24.11.2008 על מנת שתוגשנה כתביעות לבית הדין לעבודה). 

טענות העותרים בעתירות נגד ההחלטות בסבב הראיונות הראשון (בג"ץ 973/08  ובג"ץ 1820/08)